背景
2012年以來，昭通市鹽津縣在4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點進行“群眾參與預(yù)算改革”，相繼探索建立了縣鄉(xiāng)財稅增長激勵機制、部門“比例·績效”預(yù)算和鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾參與預(yù)算試點三項財政改革措施。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾參與預(yù)算改革是最大的亮點。
觀點
讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾參與預(yù)算編制，使基層民主意識得到強化，理財思路得到創(chuàng)新，在節(jié)約財政資金的同時提高了辦事效率，增加了政府透明。
缺少公開談何監(jiān)督？
改革思路 向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放財權(quán)，讓公眾直接參與財政預(yù)算編制
鹽津是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，“十一五”末期全縣實現(xiàn)生產(chǎn)總值21.3億元，地方財政一般預(yù)算收入9199萬元，財政自給率不足10%。財政運行面臨財源基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)單一，財政資金使用效率不高，上級依賴程度較高等突出問題。
“鹽津財政體制演變主要經(jīng)歷了‘統(tǒng)收統(tǒng)支’、‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)實體’、‘零戶統(tǒng)管’和‘鄉(xiāng)財縣管’幾個階段。隨著鹽津經(jīng)濟社會快速發(fā)展和財政收支總量的不斷增長，現(xiàn)行的財政預(yù)算管理已不能適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需要，亟待更有效率和科學(xué)的措施來適應(yīng)。”談及鹽津縣推動的財政體制改革，鹽津縣縣長李曉介紹，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理缺乏民主理財、民主監(jiān)督機制。在“鄉(xiāng)財縣管”的管理機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個部門編制預(yù)算，僅在每年年初向人代會作簡單的財政預(yù)決算報告，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至不作報告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算未進行公開，民眾更是無從知曉。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整也未曾向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團報告，僅按照部門預(yù)算的要求辦理年終決算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能逐步弱化。
2012年，鹽津縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了以“收入劃分、核定基數(shù)、轉(zhuǎn)移支付、定額上解”為主要內(nèi)容的縣鄉(xiāng)財政體制改革試點，下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)下放雖能激發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的積極性，但管理卻是一大難題。
為此，在多方調(diào)研、借鑒外地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，該縣選擇廟壩和豆沙兩個鎮(zhèn)作為群眾參與預(yù)算改革的試點，探索民主理財?shù)挠行緩健Ｍㄟ^由群眾參與討論和評議，讓公眾直接參與財政預(yù)算編制，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金分配，實現(xiàn)預(yù)算編制逐漸向開放轉(zhuǎn)變。
而所謂“群眾參與預(yù)算”，就是以基層群眾為主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督為主要內(nèi)容，按照公平、公開、公正的原則，通過民主議事等形式，最終實現(xiàn)政府預(yù)算科學(xué)、透明，進一步提高資金使用效益，促進群眾依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督等目標的一種基層預(yù)算管理形式。群眾參與預(yù)算改革將預(yù)算編制從原來的“政府說了算”變?yōu)楝F(xiàn)在的“群眾說了算”，打破了現(xiàn)行預(yù)算編制的“閉環(huán)現(xiàn)象”，提高了財政資金的使用效益，調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓“財源”的積極性。
民意民愿怎樣體現(xiàn)？
改革舉措 通過代表民主議事，讓資金項目在陽光下運行
“本次會議應(yīng)到群眾議事員48名，實到44名，請假4名，符合規(guī)定人數(shù)，可以開會。”3月26日上午9時30分，鹽津縣廟壩鎮(zhèn)2014年群眾參與預(yù)算改革第一次民主議事會正式開始。來自該鎮(zhèn)12個村（社區(qū)）從群眾中推選出來的48名議事員代表群眾參加財政項目預(yù)算。廟壩鎮(zhèn)全體黨政班子成員、部分人大代表、政協(xié)委員列席會議，鹽津縣群眾參與預(yù)算改革監(jiān)督委員會對議事會進行全程監(jiān)督。
會上，廟壩鎮(zhèn)人民政府向議事員報告了2013年財政收支執(zhí)行情況和2014年財政收支預(yù)算情況，改革領(lǐng)導(dǎo)組通報了2013年群眾參與預(yù)算執(zhí)行項目績效評價分析和2014年群眾參與預(yù)算項目審查情況，隨后采用項目提議人陳述、議事員討論、投票表決產(chǎn)生2014年群眾參與預(yù)算項目。
“如今，我們鎮(zhèn)的許多村、組都通了公路，而小寨村李家坪村民小組至今還沒通公路。我作為小寨村的議事員，懇請大家為中溪口至李家坪公路項目投上寶貴的一票。”小寨村議事員溫局銀的陳述獲得了34票，成為當天得票最多的項目。
……
會議一直進行到下午4點左右才結(jié)束，通過議事員討論、投票產(chǎn)生了廟壩鎮(zhèn)13個2014年群眾參與預(yù)算項目，涉及資金250余萬元。
廟壩鎮(zhèn)鎮(zhèn)長王存能介紹，此次廟壩鎮(zhèn)群眾參與預(yù)算改革領(lǐng)導(dǎo)組在項目申報階段共收到項目81個，其中群眾議事員所提項目79個，政府主導(dǎo)項目2個。經(jīng)縣、鎮(zhèn)兩級審查后，最終通過27個項目，涉及道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、人畜飲水、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基層組織活動場所建設(shè)等方面，總申報資金745.97萬元。
鹽津縣為推進群眾參與預(yù)算改革試點工作，專門成立了鹽津縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾參與預(yù)算改革領(lǐng)導(dǎo)小組、監(jiān)督委員會以及專家咨詢小組。結(jié)合縣情實際情況制定了《鹽津縣群眾參與預(yù)算改革試點方案》、《鹽津縣群眾參與預(yù)算群眾議事員推選辦法》等一系列辦法方案。另外，還特別邀請中山大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)和省財政廳專家為當?shù)乜h鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)和“群眾參與”預(yù)算改革議事員上課，對群眾參與預(yù)算改革、項目編審、績效評價等相關(guān)知識一一進行專業(yè)輔導(dǎo)。
在程序上，群眾參與預(yù)算作為政府內(nèi)部預(yù)算編制的一種方式，一是通過代表議事推薦項目，按照輕重緩急和代表投票得票排序建立項目庫，作為向上申報專項資金的依據(jù)。二是通過組織召開新一輪民主議事會議，讓代表知道哪些項目可以由上級專項解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有的項目資金有多少可以解決其他代表的議事項目。三是通過代表再次議事，依據(jù)當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增財力和調(diào)整項目資金，形成預(yù)算調(diào)整報告交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團審議批準，從而實現(xiàn)程序上的公開、公平、公正。
試水兩年反響如何？
改革效果 與民意有效對接，讓財政資金發(fā)揮出更大效益
目前，鹽津縣群眾參與預(yù)算改革主要有廟壩和豆沙兩種模式。廟壩鎮(zhèn)采取群眾代表參與、競爭立項的方式進行預(yù)算編制，是一種“自下而上”的方式；豆沙鎮(zhèn)采取的是以政府為主導(dǎo)，按照當年全鎮(zhèn)財力狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，擬定當年建設(shè)項目交由群眾代表議事表決后進行預(yù)算，是一種“自上而下”的方式。核心都是通過群眾直接參與，把群眾最關(guān)心、迫切希望辦又有條件辦的事，科學(xué)合理地辦好辦實。
“鹽津群眾參與預(yù)算改革是民主理財?shù)囊环N探索，也是推行‘陽光財政’的有益嘗試，為發(fā)揮財政資金效益、提升財政管理水平提供了借鑒。”省財政廳政策研究處處長常斌表示。
“群眾參與預(yù)算改革讓群眾知道了錢從哪兒來，用到哪兒去，政府有多少錢，能夠辦多大的事。增強了公開透明度，從而打消群眾疑慮。”廟壩鎮(zhèn)紅碧村村民彭鳳華說。
兩年多的“試水”，取得了良好效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)理財觀念，提升了公共服務(wù)理念，招商引資、培植財源和發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出更加科學(xué)可行。與2011年同期相比，實施群眾參與預(yù)算改革后的廟壩鎮(zhèn)和豆沙鎮(zhèn)地方財政收入分別從427萬元和124萬元增長為1048萬元和345萬元。
豆沙鎮(zhèn)鎮(zhèn)長高利萍對變化深有感觸：“實施群眾參與預(yù)算改革，使基層政府的觀念由原來的‘政府主導(dǎo)、以政府為中心、政府說了算’轉(zhuǎn)變?yōu)?lsquo;以民為主、民意優(yōu)先、民生為本’，把公共財政支出的決策權(quán)還于人民。同時這也是政府了解老百姓訴求的有效途徑，提高了政府的公信力。”
豆沙鎮(zhèn)人大主席團主席盈朝軍認為，群眾參與預(yù)算改革，激活了基層人大的監(jiān)督職能。民眾代表的參與，促進了財政預(yù)算公開透明，強化了民眾對政府資金的監(jiān)督管理及項目落地和后續(xù)維護，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓收促管的積極性，發(fā)揮了財政資金的最大效益和作用。
據(jù)了解，今年鹽津縣在改革試點成功的基礎(chǔ)上，陸續(xù)展開了全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾參與預(yù)算改革，目前已有豆沙、廟壩、中和、牛寨4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后進行了改革。
記者 謝毅
