背 景
1月9日，省旅游發(fā)展委員會(huì)、省監(jiān)察廳、省工商行政管理局等10個(gè)部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于貫徹實(shí)施〈旅游法〉整治旅游市場(chǎng)突出問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），加大行業(yè)整改力度，探索旅游市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。
聲 音
要切實(shí)加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、上下互動(dòng)，對(duì)旅游市場(chǎng)上的突出問題堅(jiān)決予以整治，同時(shí)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)不斷加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管和整治的基礎(chǔ)工作，建立和完善長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，不斷凈化旅游市場(chǎng)秩序。
直面問題
省政府召開旅游市場(chǎng)秩序整治工作專題會(huì)議，集中梳理四大問題
去年10月6日、今年1月3日和7日我省相繼曝光了香格里拉導(dǎo)游強(qiáng)迫游客消費(fèi)、麗江導(dǎo)游和石林景區(qū)導(dǎo)游辱罵游客等事件，引起社會(huì)關(guān)注，省委、省政府對(duì)此亦高度重視。
當(dāng)上述事件一次次把人們的目光聚焦云南旅游的時(shí)候，許多人質(zhì)疑：云南旅游市場(chǎng)監(jiān)管的現(xiàn)狀怎樣？這些事件透露出什么問題？這項(xiàng)工作存在哪些困難？怎樣防患于未然？面對(duì)困難和問題，云南旅游從未停止關(guān)于建立市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制的探索，而“十五不準(zhǔn)”僅是這些探索中的一項(xiàng)內(nèi)容。
去年12月25日，省政府資政劉平主持召開省政府旅游市場(chǎng)秩序整治工作專題會(huì)議，對(duì)存在的問題進(jìn)行了集中梳理，大家痛定思痛，勇敢直面4大問題——
一是游客購物不滿意的情況較為突出。主要表現(xiàn)在：部分旅行社、導(dǎo)游、旅游車駕駛員、旅游購物企業(yè)及從業(yè)人員對(duì)游客進(jìn)行虛假宣傳，誘導(dǎo)購物，甚至強(qiáng)迫及變相強(qiáng)迫游客購物；部分商家銷售的旅游商品以假亂真、以次充好、質(zhì)價(jià)不符；一些旅行社和商家不按規(guī)定及時(shí)處理游客退貨訴求。
二是服務(wù)不達(dá)標(biāo)的情況仍然存在。主要表現(xiàn)在個(gè)別旅行社不與游客簽訂旅游合同、簽訂的合同約定事項(xiàng)不明確或強(qiáng)迫游客接受霸王條款；部分旅行社采購的服務(wù)和產(chǎn)品達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，擅自降低接待服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)甚至不履行合同；一些旅行社、導(dǎo)游、旅游車駕駛員擅自改變行程安排，增加購物次數(shù)或自費(fèi)項(xiàng)目，甚至強(qiáng)迫游客參加自費(fèi)項(xiàng)目；一些導(dǎo)游、旅游車駕駛員服務(wù)態(tài)度不好，講解質(zhì)量不高，導(dǎo)游變導(dǎo)購，司機(jī)兼導(dǎo)游，存在故意刁難游客甩團(tuán)、甩客、甚至打罵游客的行為。
三是非法經(jīng)營(yíng)行為不同程度存在。主要表現(xiàn)在：一些機(jī)構(gòu)和個(gè)人在未取得相應(yīng)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的情況下，擅自招攬游客、承攬旅游包車業(yè)務(wù)、從事導(dǎo)游服務(wù)和旅游車駕駛服務(wù)，存在“黑社、黑車、黑導(dǎo)、黑駕”等情況。
四是旅游安全事故時(shí)有發(fā)生。主要是旅游交通事故、食品安全事故時(shí)有發(fā)生，游客傷亡人數(shù)呈上升趨勢(shì)，安全形勢(shì)不容樂觀。
正視困難
正確認(rèn)識(shí)旅游市場(chǎng)監(jiān)管及整治工作，全方位完善改進(jìn)薄弱環(huán)節(jié)
“面對(duì)旅游市場(chǎng)存在的問題，通過認(rèn)真分析，我們感到旅游市場(chǎng)監(jiān)管及整治工作還面臨一些困難和問題。”省旅發(fā)委主任段躍慶直言。
從目前的情況來看，由于旅游市場(chǎng)監(jiān)管涉及到食、住、行、游、購、娛所有環(huán)節(jié)和諸多政府監(jiān)管部門，綜合監(jiān)管、旅游行業(yè)管理與執(zhí)法質(zhì)監(jiān)一體化、跨區(qū)域的旅游執(zhí)法協(xié)作、分級(jí)統(tǒng)一的旅游投訴受理等機(jī)制尚未完全建立和健全，上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作、區(qū)域合作的綜合監(jiān)管格局還未形成，市場(chǎng)監(jiān)管的整體效能有待提升。
監(jiān)管手段還需完善和創(chuàng)新。當(dāng)前，旅游市場(chǎng)監(jiān)管各自為政、人盯人和手工操作的方式還未得到根本改變；標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平還需進(jìn)一步提升，游客滿意度評(píng)價(jià)體系、行業(yè)誠信評(píng)價(jià)體系還未建立，旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游從業(yè)人員誠信經(jīng)營(yíng)的情況還不能及時(shí)有效地面向游客、社會(huì)、行業(yè)和監(jiān)管部門公告，游客、媒體、社會(huì)、行業(yè)和監(jiān)管部門有機(jī)結(jié)合的“五位一體”的監(jiān)管格局尚未形成。
導(dǎo)游管理體制改革的探索推進(jìn)艱難。省旅游發(fā)展委員會(huì)經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研，制定了《云南省導(dǎo)游管理體制改革方案》，擬從理清導(dǎo)游歸宿問題入手，由旅行社或?qū)в喂九c導(dǎo)游人員簽訂勞動(dòng)合同，確立勞動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而建立起導(dǎo)游薪酬制度，但由于目前缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)支撐，改革工作推進(jìn)艱難。
旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制缺失。目前，涉及旅游產(chǎn)業(yè)吃、住、行、游、購、娛六大要素行業(yè)在經(jīng)營(yíng)主體的進(jìn)入上缺乏較為有效的宏觀調(diào)控手段，且普遍進(jìn)入門檻較低，以致旅游市場(chǎng)存在競(jìng)爭(zhēng)主體過多、分布和結(jié)構(gòu)不合理的狀況，企業(yè)“優(yōu)不勝、劣不汰”，不利于旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和市場(chǎng)良性發(fā)展。
旅游行業(yè)管理和執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)滯后。行業(yè)監(jiān)管的任務(wù)不斷加重，但全省旅游部門行業(yè)管理工作僅由一個(gè)處（科）承擔(dān)，且人員較少，安全監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)化等工作無法安排專職人員承擔(dān)。
旅游行業(yè)自律能力弱。目前省、州市兩級(jí)共有各類旅游行業(yè)協(xié)會(huì)和分支機(jī)構(gòu)68個(gè)，工作人員203人。但總體上自律懲罰措施缺失，沒有發(fā)揮應(yīng)有的自律作用。
旅游安全生產(chǎn)工作有待理順。從行政許可和管理事權(quán)看，旅游部門對(duì)各旅游要素行業(yè)安全監(jiān)管的職能較弱，缺乏相應(yīng)的法律授權(quán)和管理手段，處于一種被動(dòng)協(xié)調(diào)管理的狀態(tài)。
尋找良方
多措并舉探索旅游市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，聯(lián)動(dòng)互動(dòng)堅(jiān)決整治突出問題
“大理市的做法值得學(xué)習(xí)借鑒。”1月10日，劉平在全省旅游市場(chǎng)秩序整治暨全省旅游工作會(huì)議上特別指出。據(jù)了解，大理市的做法是：探索制定旅游涉訴先行賠付制度，即由政府每年安排10萬元用于解決涉及金額在1000元內(nèi)的旅游投訴，取證落實(shí)后由旅游部門先行賠付，再行追究違規(guī)企業(yè)的責(zé)任。目前，這項(xiàng)制度的推行得到了游客的廣泛認(rèn)可。
西雙版納傣族自治州在全省率先開通“西雙版納旅游投訴官網(wǎng)”微信公眾服務(wù)號(hào)，利用微信實(shí)時(shí)、便捷、覆蓋面廣的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大旅游信息發(fā)布和投訴平臺(tái)。迪慶藏族自治州建立“黑名單”制度，對(duì)于多次違規(guī)、多次被投訴，且違法違規(guī)情節(jié)惡劣的，嚴(yán)重?fù)p害迪慶旅游形象的企業(yè)和人員一次性清除出旅游行業(yè)。
去年以來，省旅游局更名為省旅游發(fā)展委員會(huì)，增選了10個(gè)省級(jí)相關(guān)部門的分管領(lǐng)導(dǎo)作為省旅游發(fā)展委員會(huì)兼職副主任，促進(jìn)旅游部門職能由單一的行業(yè)管理向綜合協(xié)調(diào)和行業(yè)管理并重轉(zhuǎn)變。全省5個(gè)州市進(jìn)行了相應(yīng)探索。這項(xiàng)舉措為旅游市場(chǎng)監(jiān)管探索長(zhǎng)效機(jī)制創(chuàng)造了有利條件。
省旅發(fā)委和省監(jiān)察廳共同牽頭，聯(lián)合省級(jí)11個(gè)部門制定下發(fā)《云南省旅游市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法與行政監(jiān)察聯(lián)動(dòng)工作制度》，采取行政監(jiān)察與行政執(zhí)法相結(jié)合的工作方式，助推行政執(zhí)法工作的效能提升。
目前，《云南省導(dǎo)游管理體制改革方案》已形成，正在積極爭(zhēng)取國(guó)家旅游局批準(zhǔn)我省作為導(dǎo)游管理改革試點(diǎn)。省旅發(fā)委對(duì)《云南省旅游條例》二審稿提出了28條40款的修改意見。今年3月，省人大將對(duì)《云南省旅游條例》進(jìn)行審議。省旅發(fā)委與省工商局共同發(fā)布了《云南省國(guó)內(nèi)旅游合同》等4項(xiàng)旅游合同示范文本，《旅游法》實(shí)施后又對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了適應(yīng)性修改。另外，我省增加了旅游投訴電話線路，堅(jiān)持24小時(shí)值班制度，及時(shí)受理游客咨詢和投訴。
2013年以來云南旅游市場(chǎng)的整體發(fā)展態(tài)勢(shì)在悄悄轉(zhuǎn)變，投訴呈下降趨勢(shì)，特別是《旅游法》實(shí)施后下降明顯；去年“十一”黃金周的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全省各級(jí)旅游執(zhí)法質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)接到旅游投訴22起，同比下降78%。
旅游市場(chǎng)監(jiān)管和整治工作事關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)我省旅游強(qiáng)省建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。段躍慶認(rèn)為，要切實(shí)加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、上下互動(dòng)，對(duì)旅游市場(chǎng)上的突出問題堅(jiān)決予以整治，同時(shí)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)不斷加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管和整治的基礎(chǔ)工作，建立和完善長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，不斷凈化旅游市場(chǎng)秩序。
記者 儲(chǔ)東華 張議橙
